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内容摘要：　因此，制度性的回应必不可少。

因此，制度性的回应必不可少。

但变更判决的适用范围仅限于被诉行政处罚显失公正的情形。一般认为，我国行政诉讼法实行的是在法律审基础上的适度的事实审。

反之，如果案件尚未达到可裁判程度，法院只能作出命行政机关遵照其法律见解对于原告作出相应决定。对以民事争议为基础的行政案件而言，民事争议的解决往往是行政争议解决的关键。而撤销判决作出后，行政机关在原纠纷的处理中仍有再度行使权力侵犯相对人权利甚至做出相同行政行为的可能，不利于相对人的权利保护和争议的最终解决。[26]贾亚强、姚军强：民行交叉案件中行政判决对民事诉讼的效力，载《人民法院报》2010年12月29日第6版。3．行政争议是否具有民事因素。

当行政争议和民事争议能够清晰地界分的，宜各自以行政诉讼和民事诉讼途径解决，以更好地发挥专业化的优势。如诉请履行职责案件中，当行政的首次性判断权与个人的权利利益救济发生矛盾时，应当基于司法审查权的内在功能允许法院对行政的首次性判断权进行相应的审查判断。因此，在借助执法检查显示其对执政党政策的贯彻力度的同时，全国人大常委会也需要借助执政党具有广泛动员和统摄能力的政策平台为自身所制定法律的顺利实施寻找重要的支撑和契机。

尽管执法检查的选题不可避免地要反映执政党的政策需求，但选题确定之后的检查过程不应当过多地再次导入政策因素，法律规则应当成为最核心、最重要的关注对象。[71]在2001年有关《农业法》的执法检查报告中就对农业部及时根据中央部署调整农业结构的做法也给予了肯定。否则，提高这些法律的实施状况是难以想象的。[89]1995年，全国人大常委会提出要进一步改善妇女的参政状况，强调各级领导班子要把培养选拔女干部摆上工作日程，纳入工作目标，切实加强领导、实现到本世纪末各级党政领导班子中至少各有一名以上女性的目标。

五、存在的问题不可否认，将执法检查与执政党的政策对接在很大程度上符合我国现阶段政治体制的运作逻辑并因此具有其存在的合理性。该法在有关执法检查的政策功能定位部分依然延续了李鹏委员长的表述，即要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。

具体而言，有以下几个制度细节层面的调整方案值得加以考虑：1、执法检查的选题不能唯政策，而应兼顾执政党和社会的需求鉴于监督议程资源的稀缺性以及执法检查对于执法资源分配的导向性作用，全国人大常委会在遴选及确定未来执法检查选题时应当全面评估开展监督的必要性。执法检查的过程与政策调研存在类似之处，因此，全国人大常委会完全能够利用现有的制度资源实现一举两得的结果——既确保法律的实施，又宣传执政党的政策。[8]《七届全国人大常委会工作要点》（1988年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）。第二，我们要代表先进的生产力。

其次，通知明确了法律实施过程中的一些具体要求，如严禁扩大实施范围和参照公务员法管理范围，不得滥设职位，不得超编和扩大范围进行登记，不得超职数配备人员。这些建议最终得到了党中央、国务院高度重视。（三）对其他法律实施情况关注不够如前文所述，全国人大常委会根据执政党各个层面的施政重点确定执法检查主题已经成为一种惯常实践。因此，执法检查实践除了要着承担监督执法机关工作、提高立法质量等直接的任务之外，还要积极挖掘出影响法律实施的一些根本性、体制性的诱因并在此基础上适时地通过影响执政党的决策加以一劳永逸的解决。

或许我们应该追问，对报告的体系做如此调整是否适当？[40]参见《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2009年）、《第十一届全国人民代表大会第三次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》（2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议通过）。同年8月，李建国副委员长在一份执法检查报告中指出：这次检查坚持把监督法律的实施与督促有关政策的落实结合起来，把对面上情况的了解与对重点问题的研究结合起来，围绕中心，突出重点，努力增强监督工作的针对性和实效性。

中国的耕地面积不会有很大的增长，……只有通过农业的技术改造，推广先进技术，提高质量，提高产量，才能解决我们今后至少还要增长3亿人口的需求问题。[53]这一方针被历年的执法检查实践所贯彻，并且最终被进一步吸纳到《监督法》中。

[61]（二）宣传执政党的政策在一些执法检查活动中，全国人大常委会领导人或者执法检查组成员也会不失时机地向全国人大常委会组成人员、地方党政领导及工作人员以及作为被检查对象的国务院、最高人民法院、最高人民检察院宣传与所检查的法律相关的执政党的政策。要求各级政府和有关部门加强农业法制建设，进一步贯彻实施好《农业法》。例如，在美国，执政党对正式制度的影响无处不在。[4]为了实现把保证和促进改革开放作为首要职责，把加强社会主义民主和法制建设作为中心任务的目标，[5]全国人大常委会进一步提出要在履行立法与工作监督职能中突出重点。（一）1993年之前：以立法与工作监督服务大局、法律监督旨在纠正违法行为执法检查的功能定位是与全国人大常委会对于其所承担的监督工作、乃至全部工作的功能定位以及战略部署息息相关的。因此，执法检查组以及全国人大常委会理应将监督的时间及人力资源投入到对具体法律规则运行情况的评估中。

[64]再如，1996年全国人大常委会曾经告诫行政系统要严格按照中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》和《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》的要求，确保本世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%。从时间成本考虑，如果执法检查组在检查期间过度关注政策的实施无疑将分散其对法律规则执行情况的注意力。

[78]《〈土地管理法〉执法检查报告》（2004年）。[69]《〈未成年人保护法〉执法检查报告》（2003）。

[30]参见《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》（2005年5月26日）。[15]参见1994-1998年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》有关监督工作的描述。

尽管此时对执法检查与执政党政策关系的描绘和强调仍然处于犹抱琵琶半遮面的含蓄状态，但改革开放和社会主义现代化建设的重大问题无疑是执政党最为关注且最迫切需要解决的问题，其也必然会被排在执政党政策列表的首要位置。在宏观层面，有关市场经济秩序、资源环境方面的法律成为了执法检查实践中最主要的主题。法律监督仍然被定位于旨在维护宪法的尊严和法制的统一、纠正有法不依、执法不严、违法不究、以至执法犯法、以言代法、以权压法的现象。事实上，在执法检查过程中，全国人大常委会并非单纯的充当政策接收者、宣传者和实施监督者，其也会不失时机地在充分调查研究基础上向中共中央及其所属机构提出各种政策建议。

[83]《〈关于加强社会治安综合治理的决定〉执法检查报告》（1998年）。因此，有时仅仅围绕微观的法律规则谈执法可能无法实质性地推动法律的进一步实施。

此外，对于人大系统而言，执法检查的频度和可见度都比立法工作高，因而也更更像是日常工作。[53]参见《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。

1992年，全国人大常委会在检查《行政诉讼法》实施情况的过程中提出要在地方各级领导干部中培养、选拔一批学法、懂法的干部，并提出以下几个方面的颇有说服力的理由：我国正在加快改革开放，加强民主法制建设，必须拥有一批有丰富经验、精通法律的人才。也就是说，它首先应当是一个确保国家意志得到贯彻和推行的程序，而不是推行执政党政策的制度途径。

（三）结语待不相容检查对政策执法检查实践承载起政策功能的确游离了其制度初衷，但这种意料之外的功能演变却似乎又符合我国现行政治制度的常理。[23]《李鹏委员长在第九届全国人大常委会第三十一次会议上的讲话》（2002年12月28日）。[12]尽管《若干规定》仍然坚持将执法检查的主要功能定位于检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题[13]，但围绕重大问题确定检查重点的策略已经为政策因素的渗入预留了足够的空间。[81]2005年，全国人大常委会提出要按照党的十六届五中全会要求，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，统筹城乡劳动者就业。

[16]（三）1998-2003：政策功能调整——执政党的工作大局成为执法检查的服务对象九届全国人大常委会期间，执法检查的功能定位出现了几次反复。[28]同年8月，吴邦国同志在总结对《监督法》草案审议意见时专门阐述了监督工作与党的领导之间的关系：要提高人大监督工作的质量，关键是监督的内容要紧紧围绕党和国家工作的大局，紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题，紧紧围绕关系群众切身利益的问题。

[90]另一些政策建议则以务虚为主，当然内容也相对宏观。因此，有学者指出，美国政治的实质是政党分治，而非权力分立。

[82]有时，执法检查组会相对谨慎地提出一些比较明确的任务要求，但同时也给有关部门留下必要的决策空间。[46]（二）在立法和监督过程中宣传和贯彻党的政策的积极程度将直接影响执政党在立法和监督工作中对人大的支持程度。